2019年12月31日，自然資源部印發(fā)了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)(以下簡稱7號文)，推進礦業(yè)權出讓制度、油氣勘查開采管理、儲量管理3方面11項改革，對進一步完善礦產資源管理具有重大意義。為深入領會自然資源部關于推進礦產資源管理改革精神，本文就礦業(yè)權出讓方式改革進行了梳理，回顧了我國礦業(yè)權出讓方式管理政策歷史沿革，探究從以申請批準方式到全面推進競爭性出讓管理政策演變的內在邏輯，提出為適應礦業(yè)權出讓方式改革需要轉變的管理思維、管理方式和完善管理制度的政策建議，為更好貫徹落實礦產資源管理改革提供了參考。
一、7號文推進礦業(yè)權出讓方式改革的舉措
7號文規(guī)定，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格控制礦業(yè)權協(xié)議出讓，除協(xié)議出讓外，對其它礦業(yè)權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。嚴格控制協(xié)議出讓，體現(xiàn)在以下3三個方面:
(一)嚴格控制協(xié)議出讓的范圍
礦業(yè)權協(xié)議出讓限定為3種情形:第一種情形，稀土、放射性礦產勘查開采項目;第二種情形，國務院批準的重點建設項目;第三種情形，已設采礦權深部或上部的同類礦產，對這類情形協(xié)議出讓還必須要同時符合下列3個附加條件:一是為《礦產資源分類細目》規(guī)定的同類礦產，但普通建筑用砂石土類礦產除外;二是需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采礦產資源;三是有利于礦山安全生產和資源合理開發(fā)利用等。
(二)嚴格協(xié)議出讓價格的公正性
協(xié)議出讓礦業(yè)權，必須實行價格評估、結果公示，礦業(yè)權出讓收益由自然資源主管部門根據評估價值、市場基準價確定?！兜V業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)規(guī)定，通過協(xié)議方式出讓礦業(yè)權的，礦業(yè)權出讓收益按照評估價值、市場基準價就高確定。
(三)嚴格協(xié)議出讓程序的公開性
地方自然資源主管部門協(xié)議出讓礦業(yè)權須征求同級地方人民政府意見，需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權應先征求省級人民政府意見?！兜V業(yè)權交易規(guī)則》(國土資規(guī)〔2017〕7號)規(guī)定，以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權的，自然資源主管部門在確定協(xié)議出讓礦業(yè)權受讓人和出讓范圍后、申請登記前，應當將相關信息進行公示;在受理后，應當將相關信息對外公開。
二、我國礦業(yè)權出讓方式管理政策歷史沿革
礦產資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎，礦產資源管理是國家管理的一項重要內容，礦產資源管理制度和管理措施必然要適應和順應國家管理體制、管理理念的變化而調整。我國礦業(yè)權出讓方式管理政策隨著國家從計劃經濟逐步走向社會主義市場經濟、從追求經濟高速增長轉向經濟高質量發(fā)展，而在不斷調整變化，從申請批準，到申請批準與市場競爭出讓相并重，再到現(xiàn)在全面推進市場競爭出讓。
(一)1986年~1998年，全面實行申請批準方式出讓
1986年《礦產資源法》頒布實施，自新中國成立以來首次在法律中提出探礦權、采礦權的概念，建立了探礦權、采礦權申請批準管理制度。1987年配套法規(guī)《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》頒布實施，對探礦權、采礦權申請主體、申請審批程序等作出了具體規(guī)定。1986年礦產資源法頒布實施，將探礦權、采礦權納入到法制化管理軌道，改變了我國高度計劃時期的礦產資源勘查開采管理制度，建立了適應改革開放發(fā)展需要的探礦權、采礦權管理制度，勘查、開采礦產資源必須要先依法申請?zhí)降V權、采礦權，經登記管理機關批準登記發(fā)證后，方可開展礦產資源勘查、開采工作。
(二)1998年~2005年，以申請批準為主，探索推進競爭性出讓
隨著我國社會主義市場經濟發(fā)展，探礦權人除國有地勘單位外、采礦權人除國有礦山企業(yè)外，還出現(xiàn)了大量私營、個體、外商等多種經濟類型的主體，完全以申請批準方式無償授予探礦權、采礦權的單一管理制度，已越來越不適應社會發(fā)展形勢要求，非國有單位通過申請批準方式取得探礦權、采礦權，無償占有國家出資開展勘查探明的礦產地，國家投資形成的勘查成果未得到有效保護，國家權益沒有得到有效維護，國家利益受到侵害，國有資產流失嚴重。
為維護國家權益，1996 年對《礦產資源法》進行了修正，建立了探礦權、采礦權有償取得制度。1998年配套法規(guī)《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》頒布實施，要求對出讓國家出資勘查探明的礦產地，收取探礦權、采礦權價款;同時探索采取招標投標方式競爭出讓探礦權、采礦權。
為適應社會主義市場經濟發(fā)展，總結地方競爭性出讓改革探索經驗做法，培育和規(guī)范礦業(yè)權市場，原國土資源部于2000 年印發(fā)了《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》(國土資發(fā)〔2000〕309號)，增加了礦業(yè)權拍賣出讓方式;2003 年印發(fā)了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(實行)》(國土資發(fā)〔2003〕197 號)，增加了礦業(yè)權掛牌出讓方式，規(guī)定了礦產地必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權。
(三)2006年~2014年，競爭性出讓范圍不斷擴大，增加了協(xié)議出讓方式
隨著礦產品價格上漲，勘查、開采技術進步，礦產資源開發(fā)成本下降，而礦產資源稅費制度沒有順應礦業(yè)形勢發(fā)展變化而做相應調整，嚴重滯后于管理實際，經濟手段未能有效發(fā)揮調節(jié)作用，繼續(xù)以礦產地作為招標、拍賣、掛牌出讓礦業(yè)權的條件，不完全符合市場經濟規(guī)律和地質工作規(guī)律，對成礦富集區(qū)和沉積型礦產，雖然地質勘查工作程度達不到礦產地標準，但勘查風險已經很低，以申請批準方式出讓，申請人取得探礦權容易獲得超額收益，不僅國家權益沒能得到有效維護，還容易助長礦業(yè)權炒作行為，擾亂礦業(yè)權市場秩序。
2005年，國務院印發(fā)了《關于全面整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號)，要求全面實行探礦權、采礦權有償取得制度，采取市場競爭方式出讓探礦權、采礦權，規(guī)范礦業(yè)權市場。貫徹落實國務院決策部署，2006年原國土資源部印發(fā)了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)，根據礦產資源自然賦存特點和以往地質工作程度，將不同勘查風險程度的礦產資源，實行申請批準、招標、拍賣、掛牌等不同的出讓方式;同時，增加了礦業(yè)權協(xié)議出讓方式。
(四)2015年~2019年，以競爭性出讓為主，嚴格限制協(xié)議出讓
2013年~2015年，國家對19個省(區(qū)、市)開展礦產資源領域專項審計，發(fā)現(xiàn)一些地方沒有嚴格執(zhí)行招拍掛出讓管理政策，擅自擴大協(xié)議出讓礦業(yè)權范圍，違規(guī)出讓礦業(yè)權。貫徹落實國務院決策部署，原國土資源部2015年印發(fā)了《礦產資源領域專項整治行動工作方案》( 國土資發(fā)〔2015〕100號)，要求擴大市場競爭出讓礦業(yè)權范圍，進一步嚴格規(guī)范協(xié)議出讓;2015年印發(fā)了《關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協(xié)議出讓管理有關問題的通知》( 國土資規(guī)〔2015〕3號)，要求從嚴控制協(xié)議出讓范圍，逐步減少協(xié)議出讓數(shù)量。
2015年，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要完善礦產資源有償使用制度，建立符合市場經濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，在山西、福建、新疆等6個省(區(qū))開展改革試點，探索全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格控制協(xié)議出讓。
(五)2020年以來，全面推進競爭性出讓，嚴格限制協(xié)議出讓
在6省(區(qū))改革試點基礎上，2019年12月31日，自然資源部印發(fā)了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)，在全國范圍內全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制協(xié)議出讓。
三、探究我國礦業(yè)權出讓方式管理政策演變內在邏輯
據學者通過對美國、澳大利亞等70多個國家和地區(qū)礦業(yè)權出讓方式研究，以申請批準方式出讓礦業(yè)權是這些國家比較普遍的做法。我國礦業(yè)權出讓方式，從1986年《礦產資源法》確立以申請批準方式，經過30多年的演變，到現(xiàn)在的全面實行競爭性出讓。通過梳理探究管理政策演變的內在邏輯，主要有以下幾方面。
(一)國家財政出資地質工作程度較高的基本國情
1953年，我國實施第一個五年計劃，就遇到了礦產資源短缺這一難以逾越的障礙。1956年，毛主席指出，地質工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。國家把地質工作擺到了“先行”地位，組建了百局千隊百萬地質大軍，投入大量財政資金開展地質調查和礦產勘查工作。經過幾十年來國家財政資金持續(xù)投入，地質工作程度大幅提高，我國陸域中比例尺區(qū)域地質調查實現(xiàn)了全覆蓋，發(fā)現(xiàn)了大量礦(化)點和礦化線索，實行礦業(yè)權競爭性出讓具有一定的地質工作基礎條件。
(二)主動適應社會主義市場經濟發(fā)展
隨著我國社會主義市場不斷發(fā)展，礦產資源勘查、開采投資主體呈多元化，既有國有地勘單位、國有企業(yè)，也有民營企業(yè)、外資企業(yè)等，礦產資源管理除了必要的行政手段外，還需要充分發(fā)揮經濟、技術、法律等手段。在礦產資源配置方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對礦業(yè)權出讓采取多種形式的市場競爭機制，特別是地質工作程度較高的區(qū)塊全面推進公開市場競爭方式出讓，經過市場充分競爭后，有利于資源價值發(fā)現(xiàn)和優(yōu)化配置，吸引各種經濟類型投資主體參與礦產資源勘查開發(fā)。
(三)積極順應推進生態(tài)文明建設
黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設放在突出的戰(zhàn)略位置，作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要內容，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。推進礦業(yè)權出讓方式改革是貫徹落實生態(tài)文明建設的一項重要內容。中共中央、國務院于2015年3月印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，提出要進一步深化礦產資源有償使用制度改革，全面推進礦業(yè)權市場建設;2015年9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要完善礦業(yè)權出讓制度，建立符合市場經濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓。為貫徹落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2017年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，提出要以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權協(xié)議出讓，2017年~2018年先在山西、福建等6省(區(qū))進行試點，2019年在全國推廣實施。
(四)以公開促進公平公正從源頭上防范廉政風險
隨著礦產品價格大幅上漲，礦產資源相關稅費政策未能及時進行調整，礦產資源開發(fā)一度成為暴利代名詞，各級政府管理人員一度成為各方資本重點“圍獵”的對象。據統(tǒng)計，黨的十八大期間，在31個省(區(qū)、市)中，有13個地方被中央巡視組指出存在涉礦腐敗問題，占比達41.9%。黨中央和國務院多次強調指出要加強對礦業(yè)權出讓等重點領域和環(huán)節(jié)廉政風險防范，原國家監(jiān)察部、國土資源部多次聯(lián)合發(fā)文，要求大力推進招標拍賣掛牌方式出讓，從源頭預防腐敗，并對礦業(yè)權招標拍賣掛牌出讓制度執(zhí)行情況開展了專項清理工作。全面推行礦業(yè)權競爭性出讓，是貫徹落實中央防范礦業(yè)權出讓廉政風險決策部署的具體舉措，通過競爭方式公開出讓礦業(yè)權，可減少行管理自由裁量權，保障參與者公平競爭，有利于促進制度執(zhí)行的公正性。
(五)地方改革實踐是重要推動力量
各地對以招標拍賣掛牌等公開競爭方式出讓礦業(yè)權進行了積極探索，根據本地實際情況，本著先易后難的原則，從砂石等建材類礦產開始逐步擴展到其他礦產，從礦產地逐步擴展到了所有區(qū)域，以招標拍賣掛牌方式出讓的礦業(yè)權所占比例越來越高。據統(tǒng)計，截至2016年底，全國有23個省(區(qū)、市)全面實行招拍掛方式出讓礦業(yè)權。地方的改革探索，為在全國范圍內全面推進礦業(yè)權競爭性出讓提供了實踐基礎。
四、貫徹落實全面推進礦業(yè)權競爭性出讓改革思考及建議
有些學者、投資者對全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，有不同程度的擔心顧慮，一是認為不利于充分調動社會投資者主動尋找找礦區(qū)塊積極性，擔心政府管理部門出讓區(qū)塊來源的持續(xù)性有難度;二是認為政府管理部門要做到科學合理有序出讓有一定的難度，擔心出讓的區(qū)塊難以滿足經濟社會發(fā)展需要;三是認為地方政府把礦業(yè)權出讓作為增加財政收入的重要來源，擔心唯“價高者得”會增加投資者勘查開采成本和風險。
為更好地貫徹落實全面推進礦業(yè)權競爭性出讓改革，對存在的擔心顧慮進行思考，提出一些意見建議供參考。
(一)轉變管理理念和管理方式，完善管理制度政策
以招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權和以申請批準方式出讓礦業(yè)權，是兩種完全不同的管理方式，其管理理念也完全不同。以申請批準方式出讓礦業(yè)權，申請人是主動發(fā)起者，其根據礦業(yè)市場形勢，搜集地質找礦信息資料，確定是否提出申請，以及申請的具體區(qū)塊，政府管理機關“被動”等待申請人提交申請，根據收到的申請進行審查，決定是否同意批準出讓。以招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權，政府管理機關是主動發(fā)起者，確定出讓區(qū)塊后，向社會發(fā)布出讓公告，投資者“被動”等待政府發(fā)布出讓公告，根據出讓公告的區(qū)塊，決定是否參與競爭。
全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，政府管理機關需要變“被動”等待申請人提交申請，為“主動”確定出讓區(qū)塊并向社會發(fā)布出讓公告，政府管理人員需要主動適應礦業(yè)權出讓方式的改革變化，及時轉變管理理念和管理方式，主動研判經濟社會發(fā)展形勢，提前規(guī)劃布局，確定出讓的礦種、規(guī)模、時序、區(qū)域等;同時，對于現(xiàn)行建立在申請批準方式出讓礦業(yè)權的法律法規(guī)及相關規(guī)定，要按照全面推進競爭性出讓改革要求加快修改完善，全面深入總結各地推進競爭性出讓的改革探索經驗做法，將實踐證明行之有效的措施規(guī)定，及時上升到法律法規(guī)和國家政策層面，做到管理依法有據，實現(xiàn)改革與依法行政相互促進、相互推動。
(二)合理設置出讓條件，促進資源優(yōu)化配置
礦產資源是發(fā)展之基、生產之要，礦產資源保護與合理開發(fā)利用事關國家現(xiàn)代化建設全局。礦業(yè)權出讓是礦產資源合理開發(fā)利用的一個關鍵環(huán)節(jié)，在競爭性出讓礦業(yè)權時，不能光看出讓時成交價格高低的眼前利益，還要看出讓后礦產資源開發(fā)利用對促進經濟社會發(fā)展的長遠利益，選取的競爭性出讓方式和設置的競爭出讓條件要科學合理，實行分類管理，防止簡單的“唯價高者得”，實現(xiàn)礦產資源優(yōu)化配置。如，貫徹落實加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，對戰(zhàn)略性緊缺礦產，在競爭性出讓礦業(yè)權時，要將勘查投入、勘查進度、資源開發(fā)利用等事項要求作為出讓的重要條件，并在出讓合同中予以明確，防止礦業(yè)權炒作、圈而不探、圈而不采，以提高礦產資源保障能力。再如，貫徹落實生態(tài)文明建設要求，對生態(tài)環(huán)境承載力較弱的地區(qū)，在競爭性出讓礦業(yè)權時，應明確綠色勘查和綠色礦山建設等要求，使競爭取得礦業(yè)權的投資主體在進行勘查開采時，以綠色發(fā)展理念，采用先進技術，合理有效開發(fā)利用礦產資源，保護生態(tài)環(huán)境。
(三)提升管理能力，科學有序出讓礦業(yè)權
推進礦業(yè)權出讓方式改革，全面實行礦業(yè)權競爭性出讓的一個重要原因，是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，保障礦產資源安全供應，促進礦業(yè)經濟持續(xù)健康發(fā)展。要實現(xiàn)改革預期效果，對政府管理機關的管理能力提出了更高要求，需要政府管理機關做好礦業(yè)權出讓前期的大量基礎工作，組織力量搜集整理已有地質成果信息，開展成礦規(guī)律、地質構造等基礎地質工作研究，建立擬出讓礦業(yè)權區(qū)塊項目庫，為礦業(yè)權出讓提供持續(xù)性穩(wěn)定的區(qū)塊來源;研判經濟社會發(fā)展形勢和礦業(yè)發(fā)展形勢，合理確定各礦種礦業(yè)權出讓數(shù)量，滿足經濟社會發(fā)展對礦產資源的需求，做到有序出讓礦業(yè)權;需要密切跟蹤產業(yè)發(fā)展布局，編制的礦產資源勘查開采有關規(guī)劃能夠與相關產業(yè)發(fā)展布局相銜接，優(yōu)化礦業(yè)權出讓區(qū)域布局。
